CROCE & Associés SA

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Par Lorenzo Croce, avocat au Barreau de Genève, LL.M.

Introduction

Petit pays du Pacifique Sud dont l’altitude moyenne ne dépasse pas 3 mètres, l’archipel de Tuvalu risque d’être définitivement rayé des cartes dans les prochaines décennies en raison du réchauffement climatique[1].

D’après les dernières estimations des experts, la hausse du thermomètre va engendrer une élévation du niveau des mers de plus de 1 mètre à l’horizon 2100[2]. Les experts de la NASA vont même jusqu’à parler de 2.25 mètres ![3]

Alors que les îles Kiribati envisagent très sérieusement de déplacer leurs habitants sur des îles flottantes construites sur le modèle de plateformes pétrolières géantes[4], de nombreuses questions juridiques se posent. Parmi elles, figure celle de déterminer les conséquences de l’élévation du niveau des océans sur le tracé des lignes de base et plus généralement sur la délimitation des différentes zones maritimes.

Si ce problème peut paraître anodin comparé au défi humanitaire qui se présente, il reste d’une importance certaine car il entraîne dans son sillage toute une série de conséquences géopolitiques et économiques, surtout dans le contexte actuel où les ressources naturelles se font de plus en plus rares.

Dans la cadre de cet article nous entendons présenter les différentes implications que le réchauffement climatique engendrera sur les frontières maritimes et nous nous efforcerons d’esquisser des solutions pour remédier à ce problème étonnamment peu débattu en doctrine. D’ores et déjà, il sied de préciser qu’il n’y a aujourd’hui ni convention internationale qui règles expressément la question, ni consensus parmi les Etats.

A titre préliminaire, un bref rappel sur les différentes zones maritimes et leur tracé s’impose.

I) Concepts principaux

D’après la Convention des Nations unies du 10 décembre 1982 sur le droit de la mer (ci-après « UNCLOS »), les espaces maritimes peuvent être divisés principalement en six zones :

–         Les eaux intérieures ; Elles sont situées en deçà des lignes de base et comprennent les eaux maritimes adjacentes au territoire terrestre de l’Etat riverain (article 8 § 1 UNCLOS). Ces eaux restent soumises à la souveraineté totale de l’Etat côtier[5].

–         La mer territoriale, large de 12 milles marins à partir de la ligne de base, est la zone de mer adjacente aux eaux intérieures (articles 2 § 1 et 3 UNCLOS). Elle représente la limite vers le large de la souveraineté de l’Etat riverain et concerne tant l’espace aérien que marin et sous-marin (article 2 § 2 UNCLOS). Les navires étrangers ne disposent que d’un droit de passage inoffensif (articles 17ss UNCLOS) et sont tenus de respecter la législation nationale de l’Etat côtier (régulation du trafic maritime, fiscalité, immigration, protection de l’environnement, recherche scientifique marine, etc.) (article 21 § 1 UNCLOS).

–         Adossée à la mer territoriale, la zone contigüe s’étend jusqu’à 24 milles des lignes de base. A l’intérieur de cette zone, l’État côtier n’y exerce pas sa pleine souveraineté mais dispose notamment de pouvoirs de police en matière douanière, fiscale, sanitaire et d’immigration (article 33 UNCLOS).

–         La zone économique exclusive (ci-après « ZEE »), adjacente à la mer territoriale, possède une largeur maximum de 200 milles (article 57 UNCLOS). L’Etat riverain y exerce des compétences en matière de protection de l’environnement, de recherche scientifique, d’exploration et d’usage des ressources naturelles (article 56 § 1 UNCLOS). Les autres Etats y jouissent d’une totale liberté de navigation, de survol et du droit de poser des câbles et pipelines (article 58 § 1 UNCLOS).

–         Le plateau continental constitue le prolongement immergé de la masse terrestre de l’Etat riverain et s’étend sur 200 milles à partir des lignes de base lorsque le rebord externe de la marge continentale se trouve à une distance inférieure ou jusqu’à 350 milles des lignes de base (ou 100 miles de l’isobathe des 2500 mètres) s’il est plus large (article 76 UNCLOS). L’Etat côtier dispose sur cette zone de droits souverains quant à l’exploration et l’exploitation des ressources naturelles (article 77 § 1 UNCLOS). Les autres Etats bénéficient sur le plateau continental des libertés de la haute mer[6].

–         Enfin, la haute mer qui n’est soumise à l’autorité d’aucun Etat et qui se situe au-delà de la limite extérieure de la ZEE, soit au maximum à 200 milles des lignes de base (article 86 UNCLOS).

Il ressort de ce qui précède que ce sont les lignes de base qui servent à la délimitation des zones maritimes[7].

Pour tracer ces lignes de base, deux situations sont à envisager :

D’une part, lorsque la côte est relativement rectiligne, les lignes de bases sont dessinées à partir de la laisse de basse mer, soit la ligne sur laquelle se retirent les eaux aux marées les plus basses de l’année, telle qu’elle est indiquée sur les cartes marines officielles de l’Etat côtier (article 5 UNCLOS). Il découle de cette situation que les délimitations de la mer territoriale et des autres zones auront une configuration parfaitement parallèle à la côte[8].

D’autre part, lorsque la côte est trop irrégulière pour permettre un tracé des lignes de base relativement rectiligne (les fjords par exemple) ou qu’il existe un chapelet d’îles le long de la côte (habitables ou non), le droit international autorise l’Etat à fixer celles-ci sur la base de lignes de base droites qui prendront appui sur les points les plus avancés de la côte comme les caps ou les îlots côtiers (article 7 § 1 UNCLOS). Il en résulte un élargissement de la mer territoriale et des eaux intérieures[9]. Le tracé des lignes de base droite ne doit toutefois pas s’écarter sensiblement de la direction générale de la côte et les étendues de mer situées en deçà doivent être suffisamment liées au domaine terrestre pour être soumises au régime des eaux intérieures (article 7 § 3 UNCLOS).

A noter que si deux Etats ont des côtes adjacentes ou qui se font face, on applique généralement le principe de l’équidistance à partir des lignes de base de chacun pour délimiter les mers territoriales et zones contigües respectives, à moins que ceux-ci ne parviennent à un accord. On pourra également tenir compte de l’existence de titres historiques ou d’autres circonstances spéciales (article 15 UNCLOS).[10] S’agissant du tracé de la ZEE et du plateau continental, c’est le principe de la solution équitable qui prévaut (article 74 § 1 UNCLOS).

Aussi, les Etats archipels, (comme par exemple l’Indonésie, les îles Maldives, les Philippines, etc.) peuvent, à certaines conditions, tracer des lignes de base droites dites « archipélagiques » reliant les points extrêmes des îles les plus éloignées et des récifs découvrants de l’archipel (article 47 § 1 UNCLOS). En deçà de ces lignes, un régime particulier s’applique avec une zone maritime propre, dite « d’eaux archipélagiques » (article 49 UNCLOS).

Les hauts-fonds découvrants ne sont ni des îles, ni des rochers au sens de l’article 121 § 3 UNCLOS. Ils sont définis comme des élévations naturelles de terrain entourées par la mer alternativement couvertes et découvertes par les marées (article 13 § 1 UNCLOS). La Convention prévoit que des lignes de base droites peuvent être tracées vers ou depuis des hauts-fonds découvrants si des phares ou des installations similaires émergées en permanence y ont été construits, ou que le tracé de telles lignes a fait l’objet d’une reconnaissance internationale (article 7 § 4 UNCLOS a contrario).

Aussi, lorsqu’ils sont situés, en totalité ou en partie, à une distance du continent ou d’une île ne dépassant pas la largeur de la mer territoriale (12 miles), la laisse de basse mer sur ces hauts-fonds peut être prise comme ligne de base pour mesurer la largeur de la mer territoriale. Ainsi, l’étendue de la mer territoriale (uniquement) peut être élargie de manière significative par la présence d’un haut fond découvrant, construit ou non, à l’intérieur de celle-ci[11]. En revanche, lorsque le haut-fond découvrant se situe en dehors de la mer territoriale d’un Etat, il n’a pas de mer territoriale qui lui est propre (article 13 § 2 UNCLOS).

La Convention UNCLOS définit une île « comme une étendue naturelle de terre entourée d’eau qui reste découverte à marée haute »(article 121 § 1). Les îles appartenant à un Etat, qu’elles soient isolées ou en archipel, à l’intérieur de la mer territoriale ou non, ont la possibilité de tracer leurs propres lignes de base. Cela implique qu’elles peuvent avoir leurs eaux intérieures et leur mer territoriale (article 121 § 2 UNCLOS). En revanche, seuls les rochers qui se prêtent à l’habitation humaine ou à une vie économique propre ont le droit de revendiquer une zone exclusive ou un plateau continental (article 121 § 3 UNCLOS a contrario).

A noter que dans le cas d’atolls ou d’îles bordées de récifs frangeants, la ligne de base à partir de laquelle est mesurée la largeur de la mer territoriale est la laisse de basse mer sur le récif côté large (article 6 UNCLOS).

Enfin, on relèvera qu’une île artificielle ne peut en aucun cas revendiquer une mer territoriale, une zone économique exclusive ou un plateau continental qui lui soit propre (article 60 § 8 UNCLOS).

II) Conséquences de la montée du niveau des océans

En raison du réchauffement climatique, le visage de la terre tel qu’on le connaît aujourd’hui va substantiellement se modifier dans le futur.

En effet, l’élévation du niveau des mers en raison de la dilatation de l’eau des océans sous l’effet de la chaleur et de la fonte des glaces terrestres va engendrer une accélération de l’érosion côtière et l’inondation d’importantes zones basses du rivage[12]. Par ailleurs, des îles disparaîtront et certaines deviendront inhabitables contraignant de nombreuses populations à l’exil.

Bien entendu, ces effets ne seront pas les mêmes sur l’ensemble du globe et des régions seront plus touchées que d’autres comme l’Asie du Sud-Est en raison notamment de la présence de nombreux deltas (delta du Mékong, delta du Chao Praya), côtes basses (le Nord des côtes de Java et de Sumatra et la côte Sud du Kalimantan seront les plus concernées) et îles à faible altitude (Tuvalu, Kiribati, îles Marshall, Tokelau, etc.).[13]

Ces changements considérables auront un impact significatif sur la délimitation des différentes zones maritimes.

En effet, comme nous l’avons vu, les frontières maritimes sont établies à partir des lignes de base, elles-mêmes tracées sur la laisse de basse mer. Or, il est certain qu’une élévation du niveau des mers aura pour conséquence de modifier le contour des lignes de base. Partant, les différentes zones maritimes ne porteront plus nécessairement sur les mêmes espaces marins préalablement concernés.[14]

De même, le fait que des hauts-fonds découvrants seront submergés de façon permanente par les eaux engendrera une réduction significative de l’étendue de la mer territoriale et des eaux intérieures d’un Etat côtier[15].

Aussi, la disparition totale d’une île ou la perte de son caractère habitable ou économique au sens de l’article 121 § 3 UNCLOS la privera de revendiquer respectivement une mer territoriale ou une ZEE[16]. Le plateau continental ne devrait toutefois pas être concerné (voir l’article 76 § 9 UNCLOS)[17].

Enfin, s’agissant des atolls et des îles bordées de récifs frangeants, l’étendue de la mer territoriale et des eaux intérieures de ces dernières sera réduite par le recouvrement des récifs[18].

Il est impossible de détailler ici toutes les conséquences économiques et géopolitiques que cela impliquera. On peut toutefois imaginer celles-ci: La perte d’une partie de la souveraineté d’un Etat côtier résultant d’une réduction de l’étendue de ses eaux intérieures ou archipélagiques ou de la mer territoriale ; la modification ou la disparition d’une ZEE engendrant une perte d’exploitation des ressources naturelles de l’Etat riverain (pêche, minerais, pétrole, etc.) ; ou encore la modification des régimes de passage au travers des différentes zones maritimes (par exemple lorsqu’une une zone appartenant à la mer territoriale et tenue au régime du passage innocent fera désormais partie de la ZEE soumise au régime de la liberté de navigation et de survol). [19]

Il va sans dire que ces modifications vont entraîner des tensions politiques, en particulier s’agissant de la liberté de navigation et de l’accès aux ressources maritimes[20]. A titre d’exemple on peut aisément imaginer les conséquences politiques d’une élévation du niveau de la mer sur le passage des navires de guerre en mer de Chine.

III) Une lacune de la loi

Comment la Convention UNCLOS appréhende-t-elle le problème du réchauffement climatique ?

Il y a là un vide juridique : en effet, celle-ci ne contient pratiquement aucune disposition quant aux conséquences de la montée du niveau des eaux sur les lignes de base, les îles et hauts-fonds découvrants. En particulier, la Convention laisse ouverte la question fondamentale de savoir si les zones maritimes se déplacent.[21]

La doctrine majoritaire répond toutefois par l’affirmative[22]. Elle base son raisonnement sur deux dispositions de la Convention :

D’après l’article 76 § 9 UNCLOS, « L’Etat côtier remet au Secrétaire général de l’Organisation des Nations Unies les cartes et renseignements pertinents, y compris les données géodésiques, qui indiquent de façon permanente la limite extérieure de son plateau continental. » [Nous soulignons].

Par ailleurs, l’article 7 § 2 UNCLOS stipule que « Là où la côte est extrêmement instable en raison de la présence d’un delta et d’autres caractéristiques naturelles, les points appropriés peuvent être choisis le long de la laisse de basse mer la plus avancée et, même en cas de recul ultérieur de la laisse de basse mer, ces lignes de base droites restent en vigueur tant qu’elles n’ont pas été modifiées par l’Etat côtier conformément à la Convention. » [Nous soulignons].

En se fondant sur une interprétation a contrario de ces deux dispositions, la doctrine estime que dans la mesure où la Convention ne fixe de façon permanente que les limites extérieures du plateau continental et les lignes de base des deltas, les frontières des autres zones maritimes, soit celles de la mer territoriale, de la zone contigüe et de la ZEE, sont mobiles[23].

Il résulte de ce qui précède que si une ligne de base est déplacée, ces zones maritimes se déplacent également. Il en va de même si une île ou un haut fond découvrant disparaît suite à l’élévation du niveau des eaux.[24]

Cette position nous paraît toutefois critiquable :

En effet, outre les coûts que les Etats côtiers devront supporter pour ajuster et corriger le tracé de leurs lignes de base, il y a une véritable insécurité juridique à modifier systématiquement les frontières maritimes[25]. La montée du niveau des océans n’est d’ailleurs pas un événement ponctuel mais au contraire il s’inscrit dans la durée. Les navires seront donc difficilement à même de déterminer précisément dans quelle zone ils se trouvent et à quels droits ils sont soumis (droit de pêche, droit de passage inoffensif, etc.).

Par ailleurs, il résultera indubitablement des conflits entre les pays s’agissant de l’exploitation des ressources naturelles, spécialement entre ceux qui ont des côtes adjacentes ou qui se font face[26]. Les Etats « perdants » n’hésiteront pas à dépenser des milliards pour tenter de maintenir le statu quo et défendre par tous les moyens leurs lignes de base, îles et autres rochers[27]. A titres d’exemples, on peut citer le projet insensé de l’Indonésie qui prévoit de construire des digues géantes autour de douze îles afin de protéger sa mer territoriale[28] ou encore le cas de l’île d’Okinotorishima où les Japonais dépensent des sommes colossales pour empêcher l’érosion de celle-ci et revendiquer ainsi une ZEE[29].

Quoi qu’il en soit, il n’y a aujourd’hui à notre connaissance aucun tribunal qui n’ait tranché spécifiquement la question au niveau international.

Il nous paraît toutefois évident que si la Cour International de Justice devait être saisie d’un tel litige, elle appliquerait le principe d’équité comme elle l’a d’ailleurs toujours fait et encore dernièrement dans l’affaire Nicaragua c/ Honduras (2007) où elle a utilisé la méthode du tracé de la ligne bissectrice (à la place de la ligne d’équidistance) en raison notamment du caractère changeant du littoral. Ainsi, en matière de délimitation maritime, c’est bien la recherche d’une solution équitable qui prévaut et il n’y a aucune raison que les tribunaux modifient cette approche dans le futur.[30]

Au final, on peut légitimement se demander, au vu de l’incertitude juridique qui règne actuellement et des coûts que cela impliquerait, si un Etat dispose réellement d’un intérêt à modifier ses lignes de bases. On peut en douter ; D’ailleurs, dans la très grande majorité des cas, il résulterait pour l’Etat côtier une réduction de l’étendue de ses zones maritimes et non uniquement un simple déplacement.

On peut néanmoins imaginer des situations où un autre pays que celui directement concerné bénéficierait d’un tel intérêt. On peut notamment penser aux cas où un pays (les Etats-Unis et la Chine notamment) exigerait une totale liberté de navigation dans une zone particulière ou encore un Etat qui verrait sa mer territoriale ou sa ZEE s’élargir en raison du recul de la côte basse d’un autre Etat adjacent ou opposé.[31]

S’agissant de ce dernier point, on relèvera que si aujourd’hui beaucoup de pays riverains ont signé – suite ou non à des décisions de la Cour Internationale de Justice – des accords bilatéraux ou multilatéraux qui délimitent leurs frontières maritimes respectives, on peut néanmoins douter que ceux-ci résistent aux changements climatiques à venir. Certes, l’article 62 § 2 let. a) de la Convention de Vienne de 1969 sur le droit des traités qui prévoit qu’ « un changement fondamental de circonstances ne peut pas être invoqué comme motif pour mettre fin à un traité ou pour s’en retirer s’il s’agit d’un traité établissant une frontière » laisse penser que le tracé des zones maritime entre pays signataires de conventions est définitif, rien n’est certain que cette règle perdure dans le contexte particulier de l’élévation du niveau des océans et notamment dans le cas où c’est la disparition d’îles entières ou de hauts-fonds découvrants qui est en cause.[32]

Nous sommes dès lors de l’avis que les traités actuelles reposent sur des bases fragiles et que l’incertitude juridique ambiante contribue à entretenir les tensions entre les Etats sur ce sujet brûlant. Certes, on pourra toujours compter sur les mécanismes de règlement des litiges de la Convention UNCLOS (partie XV et annexes V à VIII UNCLOS) mais cela suffira-t-il dans ce contexte particulier ?

IV) Quelles solutions ?

Au vu de ce qui précède, ne serait-il pas plus judicieux de délimiter une fois pour toutes le tracé des zones maritimes ?[33]

Ainsi, les Etats pourraient concentrer leurs efforts dans la préservation de l’environnement marin ainsi que sur les problèmes humanitaires, notamment celui des réfugiés climatiques. En outre, cette solution présenterait l’avantage de réduire les coûts d’ajustement des frontières maritimes et d’éviter une insécurité juridique. Enfin, elle permettrait de conserver l’actuelle allocation des ressources sur les océans et serait plus juste et équitable pour les populations dans la mesure où les changements climatiques n’affecteront pas les Etats de manière égale.[34]

Cette solution, bien que séduisante, soulève néanmoins un certain nombre de problèmes :

Sur le plan juridique d’abord, il n’existe à l’heure actuelle aucune base légale au niveau international pour geler les limites des zones maritimes.

On pourrait certes interpréter extensivement l’article 7 § 2 UNCLOS mais les travaux préparatoires semblent plutôt indiquer que cette disposition visait à s’appliquer uniquement aux deltas. [35]

Sans doute, une meilleure solution consisterait à amender la Convention UNCLOS ; Toutefois, cette procédure nécessiterait la convocation d’une conférence acceptée par au moins la moitié des Etats parties à la Convention et un accord par voie de consensus (article 312 UNCLOS). Par ailleurs, certains Etats, dont les Etats-Unis ne l’ont toujours pas ratifiée.

Alternativement, il serait possible de développer une nouvelle coutume internationale ; Elle serait néanmoins soumise aux conditions de la pratique des Etats concernés et de l’opinio juris, mais une fois établie, elle aurait le mérite de régler la question de manière uniforme et définitive.[36]

Une autre hypothèse consisterait à permettre aux Etats de revendiquer des droits historiques sur les zones maritimes concernées. Véritable entorse aux règles générales du droit international, cette théorie dite des « eaux historiques » permet à un Etat de déclarer qu’un espace maritime fait partie de ses eaux intérieures s’il a exercé sur celui-ci sa souveraineté de manière claire, effective et sans interruption pendant un laps de temps considérable et avec l’assentiment de la communauté internationale[37]. Ainsi, il s’agirait en l’espèce d’étendre cette règle aux autres zones maritimes (notamment à la mer territoriale et à la ZEE) afin d’assurer aux Etats la pérennité de leurs droits sur ces espaces marins. Cette solution fait toutefois l’objet de nombreuses critiques de la part de la doctrine notamment en raison du fait qu’elle n’a pour vocation à s’appliquer qu’exceptionnellement dans des situations particulières et risque d’aboutir, à la différence d’une nouvelle coutume internationale, à des inégalités de traitement si elle est utilisée à une échelle mondiale.[38]

Enfin, une dernière possibilité serait la conclusion de traités bilatéraux ou multilatéraux entre les Etats riverains prévoyant expressément l’immuabilité des zones maritimes[39].

D’un point de vue plus pratique, le gel des zones maritimes pose également certaines difficultés :

Tout d’abord, beaucoup d’Etats n’ont pas encore publié et déposé auprès du Secrétaire général des Nations Unies, les cartes de leurs zones maritimes indiquant les lignes de base droites, les lignes de base archipélagiques et les limites extérieures de la mer territoriale, de la zone économique exclusive et du plateau continental (articles 16 § 2, 47 § 9, 75 § 2 et 84 § 2 UNCLOS) (Au 13 novembre 2012, seuls 56 Etats signataires de la Convention UNCLOS l’ont fait[40]). Aussi, les pays en voie de développement ne disposent souvent pas de ressources suffisantes pour effectuer les relevés et les études scientifiques nécessaires.[41]

Enfin, il demeure aujourd’hui de nombreuses disputes entre certains pays au sujet de la délimitation actuelle de leurs frontières maritimes. A titres d’exemples on peut citer le cas des îles Spratly qui font l’objet de revendications de la part de la Chine, de Taiwan, du Vietnam, de la Malaisie, du Brunei et des Philippines[42] ou encore le conflit sino-japonais en mer de Chine[43]. Ce sont autant de problèmes qui devront être résolus avant de pouvoir trouver un consensus sur le gel des espaces maritimes.

Conclusion

On l’a vu, la montée du niveau des mers en raison du réchauffement climatique va engendrer d’importantes frictions entre les Etats au sujet de la délimitation des zones maritimes. Plus d’un demi-siècle de négociations sur le droit de la mer se trouve ainsi aujourd’hui menacé. Sans doute, la meilleure alternative consisterait à maintenir tel quel le tracé actuel des frontières maritimes. Mais pour parvenir à cette solution, des changements notamment sur le plan juridique, sont nécessaires. Or, seul un dialogue entre les Etats peut permettre d’adopter une position commune. Au vu toutefois de la récente escalade des tensions entre les Etats au sujet de l’exploitation des ressources marines (à propos de l’Arctique ou de la mer de Chine par exemple), on peut douter que les pays soient prêts à faire le pas. Pourtant, il y a urgence….

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